前  言：

“江河戰(zhàn)略”是當前國家推進生態(tài)文明建設和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要思路，先是長江，后是黃河。

進入十四五以來，有關黃河大保護的行動正迅速展開。10月30日，又一重要舉措落地，《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）頒布，這為推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建了法理上的強力依據(jù)，是繼《長江保護法》之后制定的又一部流域?qū)ｉT法律。

我們之前在深度解讀《黃河發(fā)展綱要》的文章中講到，「黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展」是一局盤活大半個北方的棋，而《黃河保護法》是這盤棋上的關鍵一步，這意味著黃河大保護進入了更下沉的落地階段。

近兩年來，黃河大保護一直是環(huán)保行業(yè)重點關注的政策方向，《黃河保護法》頒布后有不少朋友向青山研究院了解有關情況，本文為大家做一次系統(tǒng)梳理。

同時非常有幸本文能夠聯(lián)合山東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究院共同撰寫，山東省是黃河流域的經(jīng)濟大省，也是開展黃河大保護的重要地區(qū)，在國家部署中山東省在黃河大保護中發(fā)揮帶動和示范作用，對此文章將加以解讀，以幫助行業(yè)朋友加深了解黃河大保護。

01

三大重磅文件 + 一部法律

拉開「黃河大保護」序幕

進入十四五以來，黃河大保護的節(jié)奏明顯加快，其中Z關鍵的舉措是三份重磅文件加一部法律。三份重磅文件分別是：

第一份：2021年10月8日，中共中央、國務院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（下文簡稱“綱要”），對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展作出全面系統(tǒng)部署。

第二份：2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”），“規(guī)劃”是落實“綱要”有關環(huán)保要求、指導今后一段時期黃河流域生態(tài)環(huán)境保護工作的重要依據(jù)和行動指南。

第三份：2022年8月，生態(tài)環(huán)境部等12部門聯(lián)合印發(fā)的《黃河生態(tài)保護治理攻堅戰(zhàn)行動方案》（以下簡稱“方案”），“方案”是當下實施具體措施的藍本。

一部法律，即本次第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議上通過的《黃河保護法》。

從“綱要”到“規(guī)劃”、到“方案”、再到《黃河保護法》，黃河大保護的頂層設計基本上到位，這場行動的序幕也就此拉開。

對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，黃河生態(tài)保護將是繼長江大保護后的又一重大歷史機遇。 

02

「黃河大保護」的戰(zhàn)略意義

盤活大半個北方經(jīng)濟的大計

與長江相比較，黃河在水資源和航運等核心指標上存在明顯硬傷，因為黃河存在非常突出的地上懸河和凌汛等特點。如果說長江流域是一條“生態(tài)帶+經(jīng)濟帶”，那么黃河流域只是一條生態(tài)帶。

生態(tài)上的弱點嚴重限制了黃河流域乃至北方地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，沿黃各省區(qū)人均GDP均低于全國平均水平，與全國領先區(qū)域差距明顯。黃河流域生態(tài)環(huán)境的問題主要表現(xiàn)在三個方面：

一是生態(tài)脆弱，水污染嚴重。劣Ⅴ類比例為12.4%，比全國平均水平6.7%高出近一倍。此外，黃河三角洲土壤鹽漬化和石油污染，灌區(qū)土壤重金屬污染，尾礦土壤等問題突出；

二是水資源短缺，地下水超采嚴重。黃河流域人均水資源不足全國平均水平的1/4，水資源開發(fā)利用率超過80%，遠超國際公認的40%生態(tài)警戒線，屬于嚴重缺水地區(qū)。黃河流域發(fā)展規(guī)劃中將生態(tài)優(yōu)先放在了第一位，且明確提出“量水而行”，將水資源作為Z大的剛性約束，這一條既見問題，也見方略；

三是黃河源區(qū)濕地萎縮未根本遏制，洪水泛濫。黃河流域上游沙化問題持續(xù)改善，但土地沙化規(guī)模依然較大；中游水土流失得到初步治理，但問題依然嚴峻；下游黃河三角洲濕地保護力度需要加強。

黃河是全世界泥沙含量Z高、治理難度Z大、水害嚴重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口、百年一改道”，洪澇災害波及范圍北達天津、南抵江淮。

在生態(tài)文明的大背景下，對于沿黃各省市而言，黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護是一個巨大的包袱。一定程度上，黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的不斷惡化，使得我國的東西差距在轉(zhuǎn)變?yōu)槟媳辈罹唷?/p>

所以，對于黃河流域這盤棋，扭轉(zhuǎn)乾坤的關鍵一步就是生態(tài)環(huán)境的改善。而黃河大保護，稱其為“千年大計”一點都不虛。

從歷史上黃河流域的演變、以及今日振興黃河流域的規(guī)劃中可以看得出來，生態(tài)優(yōu)則經(jīng)濟興、生態(tài)劣則經(jīng)濟衰。黃河大保護從生態(tài)保護切入可謂是把住了黃河流域問題的病根，于國于民、于今于后都是千秋大業(yè)。

03

山東省發(fā)揮龍頭作用

「黃河大保護」利好沿黃各地區(qū)

長江大保護有三峽集團領銜，黃河大保護情況不同，領銜的是山東省。

「黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展」覆蓋青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的意圖明顯。

但是，長期以來沿黃城市群就好比黃河里的沙子，沒有粘合凝聚起來，區(qū)域協(xié)同效應一直沒有發(fā)揮出來。原因是黃河流域生態(tài)環(huán)境相對脆弱且不穩(wěn)定，黃河也不能幫助各城市增加聯(lián)動。各個區(qū)域之間的發(fā)展相對不充分，不同省市區(qū)之間的分工協(xié)作也不緊密。

基于這種情況，黃河大保護需要有一個領銜者帶動區(qū)域發(fā)展，而山東省被視為黃河流域的龍頭省份，領銜者的角色自然是當仁不讓。

事實上，在國家的規(guī)劃中也正有此意，今年8月，國務院向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務院各部委、各直屬機構(gòu)發(fā)了《關于支持山東深化新舊動能轉(zhuǎn)換推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的意見》（下簡稱《意見》）一文，其中開篇即講到，“山東是我國重要的工業(yè)基地和北方地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略支點。為支持山東在深化新舊動能轉(zhuǎn)換基礎上，著力探索轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，進一步增強區(qū)域發(fā)展活力動力，加快推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見”。

《意見》第一章第（二）節(jié)表明，“深入實施黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用，全方位、多層次深化黃河流域大保護、大治理，在生態(tài)環(huán)境高水平保護、水資源深度節(jié)約集約利用和協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面加強探索創(chuàng)新”。

《意見》主要在“改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”、“優(yōu)化能源和交通結(jié)構(gòu)”、“培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)”、“加快塑造發(fā)展新優(yōu)勢”、“持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”等幾個方面做出了全面的指導，并指出“到2027年，山東深化新舊動能轉(zhuǎn)換建設綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)實現(xiàn)重大突破，形成一批可復制可推廣的成功經(jīng)驗”。

這份文件的特殊之處在于由國務院發(fā)文給各省市各部委來支持一省之發(fā)展。從整個文件的內(nèi)容看，既有優(yōu)先推動山東省實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展的意思，也有給文件涉及到的各省市做示范的意思?？傮w上能夠看得出來，山東省要在黃河大保護上發(fā)揮帶頭大哥的作用。

而山東省幾乎在同一時間印發(fā)了《關于印發(fā)支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展若干財政政策的通知》（下簡稱《通知》），《通知》主要就十四五期間山東省支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的若干財政政策做了說明，在“建立健全生態(tài)保護和補償機制”、“建立健全污染防治投入機制”、“建立健全集約節(jié)約用水和重點水利工程投入機制”、“建立健全高質(zhì)量發(fā)展支持機制”等方面做了全面部署。

此外，在《山東省 “十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中對黃河大保護也做了相關布局，其中第六章第四節(jié)“推動黃河流域生態(tài)保護與環(huán)境治理”講到，“認真落實 《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加快推進黃河流域生態(tài)保護修復，建設高質(zhì)量黃河生態(tài)廊道，促進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展”。

而在山東省委、省政府印發(fā)的《山東省黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》中，則對黃河大保護的具體實施方案做了詳細布局，這份規(guī)劃指出，“到2030年，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展取得重大進展，基本形成節(jié)約資源、保護環(huán)境的空間格局和高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)方式、生活方式，山東半島城市群龍頭作用明顯增強、示范引領作用更加突出”。

國家布局黃河大保護，對沿黃各省市自治區(qū)而言是件好事，以山東省為例，將有利于其探索形成大河三角洲保護新模式，加快推進新舊動能轉(zhuǎn)換，培育黃河流域高質(zhì)量發(fā)展增長極，發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用，開創(chuàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新局面等。

04

關于「黃河大保護」的財政支持

中央財政支持建立六大機制

黃河大保護的趨勢已經(jīng)昭然若揭，除了前述三大重磅文件和一部法律，財政支持已經(jīng)在路上。

去年3月，國家發(fā)改委就發(fā)布了“關于印發(fā)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設（黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展方向）中央預算內(nèi)投資專項管理辦法的通知”，對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展方向相關中央預算內(nèi)投資的管理作出規(guī)定。支持方向主要包括水資源節(jié)約集約利用、水源涵養(yǎng)能力提升、 水土保持、濕地保護和生態(tài)治理、環(huán)境污染系統(tǒng)治理、突出問題整治 和高質(zhì)量發(fā)展等領域。

2022年6月30日，下達2022年第一批中央預算內(nèi)投資30.6604億元，專門用于支持黃河干支流沿線地區(qū)扎實推進生態(tài)環(huán)境突出問題整改，加強水環(huán)境綜合治理，提高水資源節(jié)約集約利用水平，助力提升黃河流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

2022年9月2日，下達2022年第二批中央預算內(nèi)投資約25億元，積極支持沿黃河九省區(qū)扎實推進生態(tài)環(huán)境突出問題整改，加強重點區(qū)域生態(tài)治理修復，改善干支流水生態(tài)水環(huán)境，提高水資源節(jié)約循環(huán)利用水平，高質(zhì)量推進符合條件的重大項目建設。

2022年9月6日，財政部印發(fā)《中央財政關于推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的財稅支持方案》（下簡稱《方案》），《方案》提出中央財政支持建立資金多元化利用、災害防治保障、水資源節(jié)約集約利用、生態(tài)保護補償、國土空間保護利用和黃河文化投入等六大投入機制，推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。

該方案明確，“中央財政設立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展獎補資金，用于支持沿黃河省區(qū)統(tǒng)籌做好加強生態(tài)環(huán)境保護、保障黃河長治久安、推進水資源節(jié)約集約利用、推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、保護傳承弘揚黃河文化等工作，突出重點、講求績效、強化監(jiān)督，支持地方共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理”。

與此同時，支持沿黃河省區(qū)規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP），中國政企合作投資基金對符合條件的PPP項目給予支持。鼓勵各類企業(yè)、社會組織參與支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，拓寬資金投入渠道。

此外，通過中央財政統(tǒng)借統(tǒng)還外貸資金給予支持。積極利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等國際金融組織和外國政府貸款，支持沿黃河省區(qū)開展生態(tài)環(huán)境保護與修復、綠色農(nóng)田建設和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、沙化土地可持續(xù)治理等項目。

05

結(jié)  語

黃河大保護的序幕已經(jīng)拉開，進入十四五以來，有關行動在明顯加速。這對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，黃河生態(tài)保護將是長江保護后的又一重大歷史機遇。

環(huán)保是政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，研究并跟隨環(huán)保政策是環(huán)保企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在當前的重要環(huán)保政策中，“江河戰(zhàn)略”必居其一，環(huán)企當加以關注。

關于黃河大保護的有關政策以及其他重大環(huán)保政策，青山研究院將長期保持深度跟蹤研究，為行業(yè)朋友提供有益的參考。

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